La cesantía y los costos laborales en RD (y 2)

El único apoyo institucional de tipo económico con que cuentan los trabajadores desempleados en República Dominicana es la indemnización o auxilio de cesantía. La necesidad de modificar este sistema de protección contra el despido ha sido el leitmotiv de la iniciativa de reforma al Código de Trabajo emprendida. Las posiciones inflexibles sobre el tema, tanto del empresariado como de los dirigentes de las centrales sindicales, no dejan espacio para una concertación que no lesione los beneficios de los trabajadores y no eleve significativamente los costos laborales. A unos 15 años de iniciadas las conversaciones tripartitas sobre la cesantía y el seguro de desempleo en el marco de las negociaciones para la nueva Ley de Seguridad Social, persisten los desacuerdos. Ya hemos duplicado el tiempo que tomó a Chile acordar un seguro de cesantía.

Las indemnizaciones por despido, los seguros de desempleo y los programas de empleo temporal pueden cumplir un rol importante en la reinserción de los trabajadores desempleados. Contar con un ingreso les puede permitir a los trabajadores dedicar tiempo a la búsqueda de un “buen empleo” en vez de tener que aceptar la primera oferta que surja.

En varios países de ALC, los trabajadores formales cuentan con un menú de opciones: indemnizaciones por despido, seguro de desempleo con cuentas individuales de ahorro y sin ellas, entre otras.

Los empresarios dominicanos, las firmas e inversionistas extranjeras que operan en el país y los trabajadores tienen que reconocer  que si bien el régimen de cesantía vigente fue concebido como una indemnización de largo plazo ante el despido justificado y como protección en un escenario de bajísima cobertura de retiro, con el inicio del sistema de pensiones, y dado la muy baja cobertura y cumplimiento de la normativa laboral al respecto, la alta rotación de la fuerza laboral y el alto desempleo, la cesantía ha ido perdiendo la efectividad que justificó su creación, lo que le resta eficacia en términos de protección ante la pérdida del empleo.

El principal problema de este esquema tradicional de indemnización por despido o auxilio de cesantía es que, dado que los empleadores no tienen el mandato de atender las obligaciones que asumen cuando contratan trabajadores, no disponen de un fondo para cumplir con la indemnización en caso de despido del trabajador. El llamado pasivo laboral que afecta la “carga laboral” no pasa de ser entonces un sofisma. Las frecuentes restricciones de liquidez y de evasión cuando el litigio es poco probable –sobre todo si los trabajadores en cuestión tienen bajos niveles de educación que limitan su conocimiento de la ley, y cuyos altos costos de transacción dan a los trabajadores de bajos ingresos un desincentivo para litigar- y la corrupción en el sistema judicial determinan que muy pocos trabajadores se beneficien del auxilio de cesantía.

Por otro lado, es jurídicamente incorrecta la apreciación y planteamiento de la cúpula empresarial en el sentido de la incompatibilidad entre el auxilio por cesantía y el seguro de desempleo, y que, de establecerse este último, en conformidad con lo que ordena la Ley 87-01 sobre la Seguridad Social, reemplazaría la indemnización por cesantía. Lo que en realidad ordena esta ley al Consejo Nacional de la Seguridad Social (CNSS), en dos párrafos del artículo 50, es dictar, en un plazo de año y medio, “las normas complementarias que regularán todo lo concerniente a los aspectos de la cesantía laboral, en cuyo caso deberá contarse con la no objeción del gobierno, empleadores y trabajadores. Durante este período, el Consejo Nacional de Seguridad Social realizará los estudios actuariales de apoyo para sus decisiones….”.  Al respecto, cabe recordar que en ninguno de los países donde existen seguros de desempleo se ha abandonado el sistema de indemnizaciones ante los despidos injustificados, aunque sí se han reducido los montos.

Y efectivamente, con asesoría de un consultor del Ministerio de Trabajo de Chile, Germán Acevedo Castro, redactor del Seguro de Desempleo de dicho país, se elaboró y presentó en varias reuniones y talleres en el marco del CNSS una propuesta que, de acuerdo con el relato del ex Gerente General del CNSS, el economista Arismendi Díaz Santana, “además de garantizar los derechos adquiridos, ofrecía al trabajador una compensación adecuada no sólo por despido, sino también en caso de renuncia. Los pagos serían mensuales durante varios meses, a partir de los cuales irían decreciendo, a fin de estimular la búsqueda de otro empleo. Su costo fue estimado en un 3.2% del salario, y sería cubierto por ambas partes”.

Resulta inquietante que durante el proceso de elaboración del proyecto de Ley de la Seguridad Social y de su posterior discusión en el Congreso Nacional y aún a la fecha los empresarios no hayan presentado un estudio convincente que fundamente técnica y financieramente su propuesta de recorte de las indemnizaciones por cesantía.

Ahora bien, como vimos en la entrega anterior, los datos reportados por los trabajadores en la ENFT indican que el costo promedio de la cesantía es de apenas 5.57% del salario promedio de los trabajadores, no el 12.43% que estima el señor Díaz Santana. Por tanto, es incorrecto que las erogaciones por cesantía de las empresas serían mayores que sus contribuciones al fondo de pensiones de los trabajadores. Esta estimación aparece inflada porque, los casos que toma como ejemplo Díaz Santana son muy poco frecuentes: los trabajadores  que acumulan 30 o más años en una empresa, de acuerdo con la ENFT, son sólo el  1% de los trabajadores del sector privado.

Con respecto a la controversia sobre la incompatibilidad entre la indemnización por cesantía y la pensión por edad avanzada que prevé el artículo 50 de la Ley 87-01, está suficientemente claro en el artículo 83 del Código vigente que ambos beneficios son mutuamente excluyentes, y por tanto, el trabajador debe optar por uno u otra opción cuando establece que “Las pensiones o jubilaciones otorgadas por entidades del sector privado y la compensación establecida en este artículo son mutuamente excluyentes. El trabajador puede acogerse a una u otra opción”. Por consiguiente la propuesta de los empresarios de que el referido artículo 83 disponga que “cuando el contrato de trabajo termine por jubilación o retiro, el empleador quedará liberado del pago de las prestaciones laborales, conforme la Ley 87-01 sobre el Sistema Dominicano de Seguridad Social” es inaceptable.

Aunque se precisan de más información sobre los costos reales del auxilio de cesantía, los datos disponibles no sugieren que los desembolsos de las empresas estén afectando la competitividad de las grandes y medianas empresas, comparado con los costos de energía eléctrica, transporte y tributación. Ahora bien, en el caso de las micro y pequeñas empresas, sobre todo las primeras, por su bajo nivel de capitalización y de ganancias y su vulnerabilidad en términos de sostenibilidad, la cesantía sí podría estar aumentando el riesgo de desequilibrio y quiebra, dado que el aporte a la misma se acumula en un solo pago no programado y se calcula, a diferencia del aporte a las pensiones, en base al último salario promedio. Por tanto, como parte de la política de apoyo productivo y formalización de la microempresa, se debe establecer un régimen especial de cesantía y seguro de desempleo para las microempresas con trabajadores dependientes y pequeñas empresas que tengan limitadas capacidades de crecimiento y expansión.

Varias opciones de reforma a la cesantía deben evaluarse. Experiencias más recientes de buenas prácticas en América Latina en modalidades que combinan el tradicional auxilio de cesantía y seguro de desempleo basado en aportes de nómina de las empresas y del Estado y los trabajadores que van a cuentas individuales son los casos de Chile, Perú y Colombia. En el esquema chileno, la combinación se da entre cuentas de ahorro con un esquema de reparto, ya que establecieron tres fuentes explícitas: desde los empleadores, los trabajadores  y el Estado, las que contribuyen en un sistema integrado de cuentas individuales y un fondo solidario, el que sustituyó al Subsidio de Cesantía.

Otra opción es explorar la conveniencia de adoptar un sistema de capitalización previa de las indemnizaciones (equivalente al 40% de las que corresponden en caso de despido) mediante cuentas individuales, como el que existe en Brasil, con sus ventajas y desventajas, después de varias décadas de experiencia (BID, 2015).

Una modalidad de indemnización por cesantía que abre las puertas a una negociación sería, como sugiere Díaz Santana, sería  reducir los costos de la cesantía estableciendo un tope máximo para todas las empresas a cambio de aumentar la contribución de los empleadores al seguro de vejez, discapacidad y sobrevivencia.

Cualquier decisión que se adopte con la cesantia debe estar basada en el estudio que encargó el CNSS al experto chileno en seguro de desempleo Mario Velásquez. Como bien indica este experimentado consultor: “En particular, las indemnizaciones por despido no pueden ser consideradas como sustitutas perfectas de los seguros de desempleo, sin embargo, es necesario buscar fórmulas para una integración óptima, que garantice que la protección lograda sea objetivamente superior a la existente”.

El nuevo régimen de protección contra la cesantía que se adopte, ya sea que combine las indemnizaciones por desahucio y el seguro de desempleo no debe basarse en un recorte en los montos de indemnizaciones por despido que protegen la estabilidad del empleo.

En todo caso, es el Código de Trabajo, no la Ley de Seguridad Social, el que debe regular lo relativo a la cesantía. La cesantía por edad avanzada y el seguro de desempleo previsto en dicha Ley, bajo cualquier modalidad que se implemente, tienen que alinearse con la normativa laboral y no viceversa.