Por una reforma laboral integral en República Dominicana (I)

Los antecedentes del actual proceso de reforma al Código de Trabajo

Desde principios de la década pasada, a partir de la discusión y dilatada negociación para la implementación del régimen contributivo de la ley 87-01 de la Seguridad Social, ha sido una reclamación persistente del sector empresarial la necesidad de introducir modificaciones al vigente Código de Trabajo dominicano promulgado en 1992.

Desde ese entonces, los voceros de las organizaciones del sector empresarial vienen repitiendo, como especie de mantra, que la rigidez de la legislación laboral y los costos laborales son la principal causa de la baja generación de empleos formales y, por consiguiente, de la alta informalidad en el mercado laboral dominicano, de los bajos salarios y de la paradójica persistencia de altos niveles de pobreza con alto crecimiento económico en la sociedad dominicana.

Con el retardado inicio en 2007 del régimen contributivo de la Seguridad Social, y posteriormente, a propósito del proceso de discusión y concertación de la Estrategia Nacional de Desarrollo (END) que se inició a fines del decenio pasado, la cúpula empresarial, vía el Consejo Nacional de la Empresa Privada (CONEP) y la Confederación Patronal de la República Dominicana (COPARDOM), arreció su ofensiva a favor de la reforma al Código de Trabajo, logrando que esta reivindicación empresarial, y muy particularmente la modificación del régimen de cesantía, se incorporara en la Ley 1-12 de dicha END como compromiso del Estado dominicano, con la ausencia de propuestas por parte de las organizaciones sindicales.

En dicha Ley quedó plasmado el punto de vista del empresariado sobre la orientación de la reforma, cuando manda en su artículo 31, párrafo 2, sobre las Reformas Asociadas al Tercer Ejelo siguiente:

“En un plazo mayor de 2 (dos) años, mediante el diálogo de los sectores estatal, laboral y empresarial y respetando los derechos adquiridos de los trabajadores, Se decidirá sobre la conveniencia de modificar el sistema de cesantía, paralelamente a la creación de un seguro de desempleo mediante el diálogo de los sectores estatal, laboral y empresarial y respetando los derechos adquiridos de los trabajadores”.

Si bien los lineamientos de políticas contenidos en la END -además de las políticas macroeconómicas y productivas de impacto en el mercado laboral-, no sólo afectarían las regulaciones laborales y en particular la legislación laboral, sino que incluye un conjunto de líneas de acción directamente vinculadas con el funcionamiento del mercado laboral (políticas activas y pasivas relativas a la inserción laboral de jóvenes, mujeres, población adulta mayor, pobres y discapacitados, seguridad y protección social de los trabajadores y los pobres, educación, formación y capacitación continua para el trabajo), las reformas sobre las regulaciones del mercado laboral planteadas en la END y los compromisos adoptados por el Estado al respecto se restringen a “adecuar la legislación laboral, a fin de modificar las disposiciones que distorsionan los procedimientos judiciales y deterioran las buenas relaciones del sector laboral” y a modificar el régimen de cesantía (Ley END, Art. 31.2 Reformas Asociadas al Tercer Eje).

Cumpliendo con el mandato de la Estrategia Nacional de Desarrollo, el Gobierno dominicano dio inicio en el año 2013 a un proceso de revisión y modificación del Código de Trabajo actualmente vigente, designando el 2 de octubre de ese año, mediante el decreto 286-13, la Comisión Especial para la Revisión y Actualización del Código de Trabajo –en adelante la Comisión- “con el propósito de revisar la normativa laboral vigente de cara a la presentación de propuestas al Poder Ejecutivo” (Art. 1).

Las razones que invoca el Gobierno en ese decreto para convocar a una revisión del Código son: a) adecuar la normativa a la necesidad de la creación de empleos formales; b) adecuar el Código a los cambios en el ordenamiento jurídico que se han producido desde 1992 (Constitución de 2010, Ley 86-01 de Seguridad Social, Tratado de Libre Comercio DR-CAFTA, entre otros); c) adecuar la normativa laboral a las normas internacionales del trabajo y recomendaciones de Naciones Unidas y de la Organización Internacional del Trabajo.

Con respecto a la primera razón que justifica dicho decreto, el principal argumento que sustenta la necesidad de una reforma laboral -contenido también en la END y en las propuestas de reforma del CONEP- es que los altos costos laborales no salariales, sobre todo el costo de despido -la cesantía y el preaviso- y una serie de rigideces de la normativa laboral en la contratación, en las jornadas y horario, y en asuntos de orden procedimentales en materia de administración de justicia laboral, elevan los costos de generación de empleos formales en el sector privado, y son, por tanto, las principales causas del alto desempleo y la alta informalidad en la economía y en el mercado laboral.

Luego de intensas discusiones, la Comisión, integrada por seis personas -dos dirigentes empresariales, dos abogados y dos economistas-, logró entregar en marzo de 2014 un informe de propuestas de Nuevo Código de Trabajo, contenidas en el documento Borrador preliminar de propuesta de modificación del Código de Trabajo para ser sometido a la discusión de sectores, con propuestas de modificación a 215 de los 752 artículos del Código actual, de los cuales 96 fueron consensuados por unanimidad o con el voto favorable de 5 de los seis miembros de la Comisión.

Una vez rendido su informe la Comisión, el Gobierno convocó al Diálogo Tripartito (DT) -a puertas cerradas- con la medición del Rector del Instituto Tecnológico de Santo Domingo (INTEC), cuya primera sesión se produjo en noviembre del 2014.

Este polarizado y accidentado diálogo fue interrumpido desde mediados del año 2015 por la representación sindical, cuando las centrales sindicales decidieron retirarse de todas las instancias institucionales en las que representan a los trabajadores (CNSS, IDSS, CES, INFOTEP, etc.) por su desacuerdo con la Resolución No. 1/2015 del COMITÉ NACIONAL DE SALARIOS (CNS) del 20 de mayo del 2015 que reajustó el salario mínimo del sector Privado No Sectorizado. Al momento de interrumpirse el DT, sólo habían sido consensuados varios artículos que ya habían sido previamente aprobados por unanimidad en la CERACT referidos a asuntos procedimentales, quedando pendientes los artículos sobre los temas controvertidos en los que no se llegó a consenso en dicha Comisión.

Luego de reiteradas negativas a volver a la mesa de negociación del DT, la representación sindical acordó a fines del pasado año con la representación empresarial -por mediación del Ministro de Trabajo- reiniciar en este mes de febrero las discusiones sobre modificación al Código de Trabajo.

En la etapa actual en que se encuentra la discusión hay dos cuestiones a dilucidar que son claves para entender la dinámica de las relaciones y estructuras de poder que impulsan y mueven el proceso de negociación: los argumentos que sustentan la reforma actualmente en proceso y las posturas de los actores principales del mercado laboral en torno a la misma o sea, los empresarios, el Gobierno y la representación sindical de los trabajadores.

En la actualidad, si bien la cúpula de la dirigencia sindical “coincide” con los empresarios y el Gobierno en invocar la denominada “paz laboral” como importante logro de la sociedad dominicana -aludiendo a la inexistencia o escasa frecuencia de conflictos laborales que afecten la actividad productiva (huelgas, paros, etc.)-, y pese a efectivamente el nivel de conflictividad en el ámbito laboral puede catalogarse desde los años 90 como de bajo perfil, hay desacuerdos significativos y esporádicas confrontaciones entre esos actores principales del mercado laboral en torno a temas como el salario, el respecto a los derechos a la sindicalización, la legislación laboral, entre otras temáticas, aunque en un escenario muy distante del pronosticado en 1992 por el entonces vicepresidente del CONEP, al afirmar que “la aprobación del nuevo Código de Trabajo cercenaría las buenas relaciones obrero-patronales y estimularía la desaparición de las zonas francas”.

Para el CONEP y COPARDOM, las causas principales (“el caldo de cultivo”) de la falla del modelo económico para generar suficientes empleo formales son “La rigidez del régimen laboral de la República Dominicana y el pobre desempeño de su institucionalidad, caracterizada por las altas cargas laborales, las cuales ascienden a 65%, siendo la más alta de toda América Latina; un sistema de jornadas laborales arcaico; el salario mínimo y las prestaciones sociales están fijadas en niveles incosteables para las microempresas que las fuerzan a la elusión; y un procedimiento judicial que actúa en perjuicio del capital de trabajo de las empresas, y que beneficia más a las mafias de abogados que a los trabajadores…”.

De acuerdo con la entidad empresarial, “la propuesta de reforma del Código de Trabajo presentada por el sector empresarial conjuga flexibilidad con protección social, actualización de la legislación con respeto a los derechos adquiridos, así como la creación y fomento del empleo”.

Esta apreciación del CONEP sobre las causas de la insuficiente generación de empleos formales constituye el centro de la visión del sector empresarial sobre el funcionamiento del mercado de trabajo dominicano, y de sus preocupaciones sobre la legislación laboral actualmente vigente, y es basamento del conjunto de propuestas que promueven por diferentes medios, y que formalmente presentaron y defendieron en la Comisión para la Actualización y Revisión del Código de Trabajo (CERACT) y continúan haciéndolo en el diálogo tripartito (DT) actualmente en proceso. Esto lo expresa tácitamente el CONEP al concluir que:

“Ha quedado ampliamente demostrado que la actual legislación laboral impone elevadas cargas económicas a las empresas, limitando el espíritu emprendedor y obligando a miles de negocios a vivir en la informalidad, además de dar cabida y crear las condiciones para abusos procesales que hacen desaparecer a miles de pequeñas y microempresas por la acción inescrupulosa de abogados y alguaciles”.

De otro lado, sin una clara y bien informada visión estratégica de intervención en el debate sobre la reforma laboral, sino más bien de manera reactiva y autodefensiva, las organizaciones de trabajadores se limitaron en un principio a negarse a participar en el diálogo para modificar el Código de Trabajo, alegando que la intención de los empresarios era aprovechar ese escenario para recortar derechos de los trabajadores, como son la indemnización del auxilio de cesantía.

Es sólo después de la creación de la Comisión que las centrales sindicales oficiales deciden intervenir en la discusión sobre la reforma, elaborando, con la asesoría y ayuda técnica de expertos especialistas en derecho laboral, un conjunto de propuestas que en general se orientan a preservar los derechos laborales contenidos en el Código de Trabajo actual. Son sobre todo contrapropuestas para contrarrestar las que presenta la cúpula empresarial. No están articuladas en una visión estratégica que cuestione profundamente las debilidades del modelo de desarrollo dominicano y del mercado de trabajo dominicano para incorporar a los trabajadores en el progreso. No se incluyen propuestas sobre dimensiones y aspectos del trabajo que son de primer orden para los trabajadores, como son la salud y seguridad en el trabajo y la arquitectura institucional del sector laboral.

El tercer actor del DT, el Gobierno dominicano, a la fecha no ha formulado aún planteamiento oficial alguno, aunque oficiosamente dispone de las recomendaciones realizadas por una Comisión Técnica cuyo fin era revisar las propuestas presentadas por la Comisión. Pese a que se advierte que las recomendaciones no constituyen una propuesta formal del Sector Estatal, sino más bien, un documento base para la discusión, este, contiene sugerencias de modificación que no están en las propuestas presentadas por la Comisión Especial para la Revisión y Actualización del Código de Trabajo.

En síntesis, la reforma laboral actualmente en curso -la iniciativa, el contenido o alcance de la misma, la metodología, el mecanismo de discusión y concertación, y el contenido de las propuestas en torno a la misma que se han planteado- se restringe a acuerdos de modificación al Código de Trabajo en el marco de un Diálogo Tripartito Empresarios-Sindicalistas-Gobierno, motorizado por la cúpula empresarial y centrado en flexibilizar la legislación laboral, vía el recorte del auxilio de cesantía, la flexibilización de las jornadas laborales y la simplificación de los procedimientos judiciales en materia de trabajo.

En lugar de contribuir a la inclusión económica y social mejorando la generación de empleos formales, la calidad de los mismos y las condiciones del trabajo, incluidas las remuneraciones al trabajo y la productividad de la fuerza laboral, las modificaciones al Código de Trabajo propuestas por la cúpula empresarial -algunas de ellas compartidas por el Gobierno- de ser introducidas afectarían a la baja los ingresos laborales de los trabajadores y su productividad y estabilidad en el empleo, y contrario a lo que sostienen los empresarios, estimularían el trabajo informal que se ejerce como opción de mayor ingreso frente a los bajos salarios del sector formal.

Ahora bien, ¿Es en realidad necesario y pertinente modificar el Código de Trabajo actualmente vigente? Y si la respuesta a esta última pregunta es afirmativa, ¿qué tipo de modificaciones son las necesarias para lograr los objetivos y metas de desarrollo planteados en la Estrategia Nacional de Desarrollo? ¿Cómo se ha viabilizado e institucionalizado ese mandato de la END? ¿Cuál es su ruta o curso? ¿Cuál es la economía política que articula la misma? ¿Cuál es el nivel de alcance o profundidad emprendida? ¿Cuál es el alcance y contenido de la reforma laboral que demandan las políticas del mercado laboral contenidas en la Ley de END? ¿Debe circunscribirse sólo a la normativa laboral?

Las respuestas a estas preguntas son claves para entender las bases o fundamentos de la reforma actualmente en discusión, aspectos que serán brevemente abordados en la segunda entrega de este artículo.

* Director del Observatorio Ciudadano del Mercado de Trabajo (OBCMETRA)